Comment minimiser les réactions négatives à l'égard des politiques vertes ?

Au cours de l'été, un nouveau mot est entré dans le lexique politique de l'UE : greenlash. Popularisé par la politologue italienne Nathalie Tocci, ce terme désigne la réaction politique et sociale contre les politiques « vertes » . Il peut être local, comme lorsque les citoyens s'opposent à certaines politiques de mobilité propre telles que les péages urbains ; national, comme lorsque le mouvement des Gilets jaunes est né de la tentative française d'augmenter la taxe carbone ; et européen, comme lorsque les partis de centre-droit représentés au Parlement européen tentent d'abroger les politiques du Pacte vert européen telles que l'élimination progressive des véhicules à moteur à combustion interne ou les directives relatives à la nature.

L'UE a fait du pacte vert — un ensemble complet de politiques visant à lutter contre le changement climatique et la dégradation de l'environnement — une priorité politique. L'objectif est de parvenir à des émissions nettes de carbone nulles d'ici 2050. Pour atteindre cet objectif, il est nécessaire d'accélérer la décarbonisation dans les secteurs qui ont pris du retard dans la réduction des émissions. La décarbonisation dans des secteurs tels que le transport routier et les bâtiments concerne directement les ménages, tandis que dans l'agriculture et l'industrie lourde, elle touche des intérêts commerciaux spécifiques. Les gouvernements demandent aux ménages et à ces entreprises de modifier leur comportement et d'investir massivement, d'où la réaction en chaîne.

Il est donc important de comprendre l'ampleur de cette réaction et les types de politiques en jeu. Il n'est pas inévitable que l'agenda environnemental et climatique de l'UE ralentisse. Contrairement à ce que prétendent les opposants au pacte vert, un programme vert ambitieux est essentiel pour le bien-être des citoyens et la compétitivité des entreprises européennes.

Des réactions plus ou moins vives contre les politiques vertes

Les déclarations critiques des chefs de gouvernement à l'égard du pacte vert de l'UE ne sont pas synonymes d'une vaste réaction sociale ou d'un sentiment de scepticisme à l'égard de certaines politiques environnementales et climatiques.

Parmi les dirigeants de l'UE, le président français Emmanuel Macron et le Premier ministre belge Alexander De Croo ont appelé à une pause dans les nouvelles initiatives vertes européennes l'été dernier. Ils l'ont fait après que l'UE a adopté une « vague » de nouvelles politiques pour atteindre ses objectifs climatiques de 2030 : leur argument était que les gouvernements et les entreprises avaient besoin de temps pour mettre en œuvre les nouvelles règles et s'y adapter. En outre, ils ont affirmé que l'UE devrait maintenir la pression réglementaire ou risquer de perdre des industries au profit d'autres juridictions dotées de politiques vertes plus indulgentes. M. De Croo a ensuite nuancé ses propos en déclarant que si la réduction des émissions de carbone était absolument essentielle, l'ajout de nouvelles restrictions en matière de protection de la biodiversité ou de réglementation des produits chimiques pourrait s'avérer trop ambitieux et contre-productif. Cela suggère que certains dirigeants politiques craignent de s'aliéner des groupes d'intérêts particuliers, tels que les agriculteurs, qui pourraient être lésés par certaines politiques du Pacte vert.

Les dirigeants populistes de droite, tels que le premier ministre polonais sortant Mateusz Morawiecki et le premier ministre hongrois Viktor Orbán, critiquent depuis longtemps les politiques européennes de transition énergétique. M. Morawiecki a demandé un plafonnement des prix du carbone fixés par le système européen d'échange de quotas d'émission, mais il a perdu sa croisade. M. Orbán a tenté d'imputer la hausse des prix de l'énergie à la politique climatique de l'UE plutôt qu'aux manœuvres de Vladimir Poutine sur les flux de gaz.

Pour les citoyens européens, l'action climatique reste une priorité politique majeure : 29 % des citoyens de l'UE interrogés par Eurobaromètre à l'automne 2023 estiment que l'action climatique est l'une des questions les plus importantes à traiter par le Parlement européen, après la pauvreté, l'exclusion sociale et la santé publique, mais au même titre que le soutien à l'économie et à la création d'emplois. Bien que ce chiffre soit inférieur de 10 % à celui de novembre 2021, l'ordre des priorités n'a pas changé.

Cependant, dans une enquête sur le climat réalisée à l'été 2022, Eurobaromètre a constaté que si la plupart des Européens sont optimistes quant au fait que la transition énergétique créera plus d'emplois qu'elle n'en détruira, seuls 46 % d'entre eux sont convaincus que l'énergie, les produits et les services durables seront abordables pour tous. Les Européens s'inquiètent des coûts de l'action climatique et de leur juste répartition. Cette crainte se reflète également dans une enquête plus récente menée par le projet Tempo en novembre 2023 : les principaux moteurs de la récente réaction contre les politiques vertes sont les électeurs qui se sentent déjà en insécurité économique et éloignés de la politique. Il s'agit des « électeurs oubliés » , qui représentent 20 à 30 % de l'électorat actif de l'UE. Ces chiffres suggèrent que la « fatigue » causée par les politiques vertes en général sera un enjeu majeur de la campagne électorale européenne de 2024.

Les « déclencheurs » de la politique verte

Afin de comprendre et de traiter le contrecoup vert, nous devons être plus précis dans l'identification des politiques qui le déclenchent lorsqu'elles sont mal conçues et mises en œuvre.

Tout d'abord, les politiques qui affectent directement le coût de la vie — telles que les taxes sur le carbone ou les prix du carbone résultant de systèmes d'échange de quotas d'émission comme celui de l'UE — sont particulièrement susceptibles de déclencher une réaction brutale. En 2018, l'annonce par Macron d'une augmentation de la taxe carbone de 44,6 € à 86,2 € par tonne de CO2 a déclenché des manifestations de gilets jaunes dans toute la France par crainte d'une hausse des prix des carburants. Le gouvernement français a décidé de ne pas augmenter la taxe.

Ces politiques, telles que les taxes sur les carburants ou les taxes sur le carbone, mettent en évidence le coût des émissions de carbone et font augmenter le prix des biens à forte intensité de carbone, comme les voitures à essence. Ces politiques visent à encourager l'abandon des technologies polluantes, mais l'augmentation des coûts de transport ou de chauffage peut constituer une charge particulièrement lourde pour les ménages à faible revenu, qui ont tendance à utiliser des voitures ou des systèmes de chauffage moins efficaces sur le plan énergétique et n'ont pas toujours la capacité financière de passer à des systèmes plus propres. C'est pourquoi ces politiques peuvent sembler socialement injustes si elles ne s'accompagnent pas de mesures visant à aider les ménages les plus pauvres à faire des choix plus durables.

Deuxièmement, l'interdiction des technologies à forte intensité de carbone peut également susciter des réactions négatives parce qu'elle restreint clairement le choix des consommateurs et des entreprises, au lieu de suggérer ou d'encourager le changement. Les réactions négatives peuvent être particulièrement fortes si les mandats d'élimination progressive sont mis en œuvre sans mesures d'accompagnement pour aider les ménages et les entreprises à remplacer les technologies interdites par des options plus propres et plus abordables. Par exemple, à l'été 2023, le gouvernement de coalition allemand, sous la pression du parti des Verts, a présenté une proposition visant à interdire l'installation de systèmes de chauffage au gaz et au fioul d'ici 2024 et à exiger des ménages qu'ils installent à la place de nouveaux systèmes « verts » , tels que des pompes à chaleur. Cette proposition a été rejetée par l'opposition politique, les entreprises et une grande partie de l'électorat. Le gouvernement a finalement révisé la loi pour continuer à autoriser l'installation de nouveaux chauffages au gaz et au fioul dans certaines circonstances (par exemple, s'ils peuvent être convertis à l'hydrogène) et pour transférer la charge des ménages aux conseils locaux, qui devront soumettre des plans décrivant la manière dont ils décarboniseront le chauffage.

Un autre exemple est la suppression progressive des ventes de voitures à moteur à combustion interne (MCI) d'ici 2035, que l'UE a approuvée au début de l'année afin de stimuler les ventes de véhicules électriques (VE). L'opposition de dernière minute de l'Allemagne a conduit à l'inclusion d'une exemption : Les voitures à moteur à combustion interne pourront rester sur le marché tant qu'elles fonctionneront exclusivement avec des carburants synthétiques neutres en carbone, une technologie de niche qui ne devrait pas atteindre le marché de masse. La tentative de l'Italie d'obtenir une exemption similaire pour les biocarburants a échoué. Il est clair que ces réactions ont été motivées par les lobbyistes de l'industrie automobile, ce qui montre à quel point les intérêts organisés peuvent freiner les tentatives de réforme écologique.

Troisièmement, le revers de la médaille de l'interdiction des technologies « brunes » est la législation qui impose que tous les biens actuels soient « verts » . De tels mandats, comme les interdictions, incarnent une stratégie politique connue en économie de l'environnement sous le nom de « commande et contrôle » : ils exigent des individus qu'ils modifient leur comportement ou qu'ils « nettoient » leur action dans un laps de temps donné. Un exemple de cette stratégie est la législation exigeant la rénovation des bâtiments pour les rendre plus efficaces et moins énergivores. C'était l'un des concepts de base de la directive européenne sur l'efficacité énergétique des bâtiments, mais le législateur l'a édulcoré après une forte réaction de certains États membres dirigés par des gouvernements de droite. Le gouvernement italien, par exemple, s'est montré très critique à l'égard de cette tentative d'obliger les gens à apporter des modifications à leur logement. En fin de compte, l'obligation de rénover les bâtiments résidentiels pour améliorer leur efficacité énergétique d'ici à 2035 ne s'appliquera qu'aux « moins efficaces » , c'est-à-dire à moins de la moitié du parc immobilier européen.

Un quatrième type de politique susceptible de déclencher une réaction brutale est celui qui affecte directement des groupes d'intérêts particuliers, tels que les agriculteurs. Ces groupes sont suffisamment puissants pour avoir évité les grands objectifs de décarbonisation, mais ils n'ont désormais d'autre choix que de contribuer à l'action climatique. Les élections provinciales du printemps dernier aux Pays-Bas ont vu la montée inattendue du Mouvement des agriculteurs-citoyens, qui a canalisé l'indignation des agriculteurs face au plan du gouvernement visant à réduire le nombre de têtes de bétail pour limiter la pollution par l'azote. Le résultat des élections s'est répercuté dans toute l'Union européenne : pour éviter la colère des agriculteurs, le Parti populaire européen (PPE) de centre-droit a tenté — en vain — de faire échouer la loi sur la protection de la nature au Parlement européen. Cette législation vise à fixer des objectifs pour l'amélioration et la restauration des habitats de la biodiversité, tels que les zones humides et les forêts. Mais les agriculteurs restent un groupe d'intérêt puissant. Dans son discours sur l'état de l'Union en septembre, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, n'a pas manqué de saluer le rôle des agriculteurs dans la sécurité alimentaire, tout en insistant sur le fait que « l'agriculture et la protection de la nature vont de pair » .

Mais un retour de bâton contre les politiques vertes n'est pas inévitable. Les résultats des enquêtes Eurobaromètre et Tempo susmentionnées montrent que la plupart des citoyens sont préoccupés par le changement climatique, mais qu'ils ont peur de changer leurs habitudes et qu'ils ne peuvent pas ou ne veulent pas payer les coûts plus élevés. Ce ne sont pas les opposants qui sont le principal moteur de la réaction contre les politiques vertes, alors que peut-on faire pour prévenir ou au moins gérer cette réaction ?

Gérer le contrecoup des politiques vertes

Pour prévenir ou au moins gérer le retour de bâton, il est essentiel d'aider les ménages et les entreprises qui n'ont pas les moyens de s'offrir les changements technologiques nécessaires à la décarbonisation. L'hiver dernier, l'Europe a connu une forte hausse des prix de l'énergie, que les gouvernements ont tenté d'atténuer en accordant de généreuses subventions et en plafonnant les prix. Ces mesures d'aide au revenu étaient largement inconditionnelles, ce qui signifie que tous les ménages en bénéficiaient, quel que soit leur revenu. Cela a facilité leur mise en œuvre, mais a également pesé sur les finances publiques.

À l'avenir, l'aide au revenu devrait être axée sur ceux qui en ont le plus besoin, comme les consommateurs les plus pauvres qui ont des difficultés à payer leurs factures. Les mesures d'aide à l'investissement devraient être ciblées, adaptées aux revenus et conditionnées au remplacement ou à la rénovation d'actifs anciens par des actifs plus efficaces. Par exemple, les ménages les plus pauvres peuvent bénéficier de subventions pour l'isolation de leur logement ou l'amélioration de leur système de chauffage. La France offre différents niveaux de subventions à la rénovation en fonction des revenus du ménage et des économies d'énergie associées à la rénovation. En revanche, l'Italie offre des subventions très généreuses pour la rénovation des logements, mais sans limite de revenus, pas seulement pour le logement principal, et sans exigence d'améliorations ambitieuses de l'efficacité énergétique.

Le soutien à l'investissement devrait être axé sur la facilitation des améliorations qui nécessitent un investissement initial important et une longue période d'amortissement. Par exemple, l'achat d'un véhicule électrique est un investissement moins important qu'une rénovation complète de la maison et la période d'amortissement est plus courte, car les coûts d'utilisation d'un véhicule électrique sont déjà inférieurs à ceux d'une voiture conventionnelle. L'Allemagne, qui est aux prises avec des problèmes budgétaires, a gelé les subventions à l'investissement pour la rénovation des maisons et la décarbonisation du chauffage, mais maintient les subventions pour les véhicules électriques, mais c'est une mauvaise décision.

Lorsque le carbone est tarifé, que ce soit par le biais d'une taxe ou d'un système d'échange de quotas d'émission, ses effets régressifs peuvent être plus que compensés si les recettes générées sont utilisées à bon escient. Par exemple, ces recettes pourraient être utilisées pour financer des transferts en espèces à l'ensemble de la population. Étant donné que les transferts sont tous du même montant, mais que le prix global du carbone dépend de la quantité de pollution de chaque personne, ceux qui polluent le moins peuvent bénéficier d'un avantage net, tandis que ceux qui polluent le plus supportent le fardeau le plus lourd.

L'UE a adopté une stratégie très sélective. À partir de 2027, elle introduira un prix du carbone à l'échelle de l'UE pour les transports et le chauffage dans le cadre d'un nouveau système d'échange de quotas d'émission appelé ETS2. Mais pour réduire la charge qui pèse sur les plus pauvres, une partie des recettes provenant de la vente aux enchères des permis ETS2 sera utilisée pour aider les ménages et les entreprises vulnérables à abandonner les transports et le chauffage à forte intensité de carbone (par exemple en remplaçant les voitures à essence par des voitures électriques et le chauffage au gaz par des pompes à chaleur). Le principal instrument de cette campagne est le nouveau Fonds social pour le climat (FSC), mais son budget étant inférieur à celui initialement proposé par la Commission, il pourrait ne pas suffire à aider tous les consommateurs dans le besoin, et devra donc être complété par des campagnes nationales.

Mais l'argent, que ce soit sous la forme de transferts ou de subventions, pourrait ne pas suffire à surmonter les réactions négatives à l'égard des politiques vertes. Comme le montre l'enquête du projet Tempo, les électeurs veulent aussi voir que la transition énergétique a des avantages sociaux plus larges, qu'elle peut avoir un impact positif sur leur situation personnelle et les perspectives économiques de leur communauté. L'argument selon lequel l'Europe a l'obligation de réduire ses émissions, et de le faire le plus tôt possible parce qu'elle a pris un engagement international, peut convaincre certains électeurs, mais certainement pas tous.

C'est pourquoi il est important que les législateurs expliquent mieux les avantages de l'action climatique, qu'ils soient économiques ou autres. Par exemple, pour les ménages, investir dans l'efficacité énergétique peut entraîner quelques perturbations dans la maison, mais cela améliorera le confort et réduira les factures d'énergie. En outre, la rénovation des bâtiments crée des emplois locaux, ce qui peut être un bon argument en leur faveur. Il est important que les gouvernements expliquent les avantages économiques des investissements climatiques : la décarbonisation industrielle peut placer l'Europe à la pointe de nouveaux secteurs tels que l'acier propre, tout en réduisant sa dépendance à l'égard des combustibles fossiles importés, dont les prix sont élevés et volatils. Les responsables politiques ne doivent pas dissimuler les coûts de l'action climatique, mais ils doivent également mettre en évidence tous les avantages directs et indirects qui vont au-delà des réductions d'émissions.

Enfin, il est important que les responsables politiques parlent ouvertement des coûts sociaux de l'inaction face au changement climatique : L'Europe a souffert ces dernières années d'une série de phénomènes météorologiques extrêmes, des inondations aux incendies de forêt, qui deviennent et deviendront plus fréquents en raison du changement climatique, ainsi que des dommages qu'ils causent et des coûts de leur réparation. Cela signifie que l'Europe ne peut pas être totalement à l'abri du changement climatique, mais qu'elle peut faire ce qui est en son pouvoir pour réduire ses émissions et s'adapter aux dommages inévitables.

Freiner la décarbonisation pour apaiser ceux qui mènent la fronde ne rendrait pas service à l'Europe. Cela n'atténuerait pas la hausse du coût de la vie, car dépendre des combustibles fossiles est coûteux et risqué, comme l'a montré la crise énergétique de ces deux dernières années. Elle ne rendrait pas non plus l'Europe plus compétitive en ralentissant ou en paralysant l'action en faveur du climat, alors que les États-Unis et la Chine subventionnent largement les secteurs des technologies vertes. Il n'est pas possible de continuer à faire comme si de rien n'était, en revenant sur la législation déjà adoptée en matière d'énergie et de climat ou en « faisant une pause » dans les changements nécessaires à l'avenir.